2014年10月31日星期五

香港政制應和哪個地方比較(下):香港政制與蘇俄類比更合理? - 沈旭暉

2014年10月31日 - 信報

昨天談及香港作為地方政府,民主化應和哪些國際案例比較,談及的都是西方案例。今天要談另一例子—— 蘇聯或俄羅斯。

提及蘇俄,是因為中國作為單一政體的非民主國家(或「威權政體」或「中國式民主」,反正就那麼回事),境內卻有一個「高度自治」的「特別行政區」,實在找不到完全相同的類比,惟有看看蘇聯的往事。有趣的是,蘇聯或俄羅斯都不是單一制國家,蘇聯介乎邦聯與聯邦之間,俄羅斯則是開宗明義的聯邦。

先說蘇聯時代的加盟共和國。理論上,那些共和國的地位十分高,烏克蘭及白俄羅斯甚至獨立前就是聯合國創會成員,但當地的領袖是根據地方蘇維埃(即地方議會)「選出來」,不會比現今中國地方人大更民主。若勉強比較,今天中國的少數民族自治區,可能與蘇聯的加盟共和國略似,但自主程度更低。

防地方不合作 手法百出

至於蘇聯解體後的俄羅斯,地方編制十分複雜,內部差異眾多,產生地方長官的演化過程繁複,細節未能逐一介紹。與大家相關的是,俄羅斯雖是聯邦,但也擔心地方選出「不和中央合作」的地方首長,具體思維與北京十分接近,處理方法也出現多次反覆。

俄羅斯建國初年,基本上採用委任制,因為承襲了蘇維埃制度,只能「委住先」。但當時俄國百廢待興,十分混亂,地方政府尾大不掉,紛紛改制,中央也在半推半就下接受,不久愈來愈多地方出現了直選制。強硬派卻認為,直選的結果只會令分離主義盛行,除了車臣等著名案例,還有韃靼斯坦等與聯邦政府另行簽約。

普京上台後決心整頓,早期的做法是採取「準委任制」,由總統提名地方行政首長候選人,交由地方直選議會通過或否決。若出現兩次否決,總統有權解散地方議會,並委任代州長。換句話說,在實質操作層面,地方議會基本上只能否決一次,這樣已算是平衡了中央與地方的利益。

到了梅德韋傑夫出任總統,對地方行政進行了一些改革,並為普京接受。二○一二年,莫斯科為在捍衞「國家安全」的前提下,提高地方行政長官的「民主成分」,對州長產生辦法又作出變革,規定地方議會有議席的政黨,都可向總統提名候選人,民眾也可以自薦方式自我提名(當然要達到一定門檻)。

提名名單送到莫斯科後,卻要交由總統篩選,剩下來的候選人交由全民直選。由於政黨提名候選人前,可與總統進行「協商」,以免真的被篩選掉,浪費了名額,所以在實際操作時,「總統篩選器」很多時候可以備而不用,是為「準直選制」。但對有分離主義危機的地方,俄羅斯每每「勸說」當地改回「準委任制」,筆者在此不贅。

有學界朋友曾把「香港式民主」與北韓或伊朗類比,其實更接近的類比,應是上述俄國地方政府,至於是否合理,則見仁見智。值得一提,這樣重要的問題,牽涉根本政體,中英聯合聲明及基本法都沒終極決定,確實出人意表。「集權國家的民主地方」,邏輯上本來就奇怪,究竟結局是喜還是悲,大家很快就知道。

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