2014年10月31日星期五

香港八項法治要素得分 - 龔袓兒

2014年10月31日 - 信報

由於香港幾個地區發生佔領運動,最近社會有各式各樣的人物,例如政府官員、執法人員、商人均異口同聲,指摘佔領街道作公民抗命的市民破壞法治(Rule of Law)。他們可能受傳統法家思想影響,認為「以法」或「依法」治國(Rule by Law)就是法治,把法律視為箝制人民思想的工具。這反映他們不大了解法治的本質。

附【表】是根據世界司法組織(The World Justice Project 2014)【註】的法治指數輯錄而成。世界司法組織把法治分為八個要素(Factors),並加以量化︰



【要素一】

公權限制(Constraints on Government Powers):政府權力由立法者有效限制,政府權力亦由獨立法院制衡,政府內部有適當監管機制,公職人員行為不當會受法律制裁,政府政策受獨立傳媒、政黨及公民社會批評,權力轉移由法律監管。

香港此一要素的得分低於其他先進地區,相信是立法者不能有效限制政府權力。1997年後,筆者多次聽到擁有公權力的人以「個人」身份指稱法庭判案時不配合行政機關。在今次的佔領運動中,公眾觀感上認為執法人員執法不公。「有法不執」屬於普通法裏公職人員「行為失當」(Misconduct in Public Office)罪行。

此外,有暴民違反法庭禁制令,堵塞報社發行報紙以監察政府;有暴民或執法人員涉嫌毆打記者。這幾點均足以令此一要素的得分持續偏低。

【要素二】

政府免於腐敗(Absence of Corruption):公職人員例如行政機關人員、司法人員、警務人員及立法者沒有以權謀私或受賄。

香港此項要素的得分甚高,只因港人經歷成立四十多年的廉政公署的薰陶。雖然九七回歸至今,有小量前高級公務員受賄,但這項要素的水平尚能保持。

【要素三】

開放政府(Open Government):法律公開、易懂及穩定;立法者、公職人員及官員均接受公眾意見、投訴及查詢;市民容易取得各類政府資訊。

香港在亞洲區的得分尚佳,但與先進國家比較,香港未有訂立《資訊自由法》(Freedom of Information Ordinance)、《檔案法》(Public Records Ordinance),以保障市民的知情權,保護香港的歷史文物。

【要素四】

基本權利(Fundamental Rights):給予不同族群、性別、宗教、性取向者公平的司法待遇;疑犯免受暴力對待;疑犯享有司法抗辯權及程序公義;異見者、傳媒免受無理搜查、拘禁、恐嚇或暴力對待;保護傳媒、公民社會、政黨及個人言論自由;信仰及宗教自由;私隱免受干擾自由;結社、遊行、組黨、請願自由;基本勞工權如集體談判權等。

香港與先進國家比較,此要素得分非常低。近期和過去的多宗社會事件,例如資深傳媒人受襲、記者多次被打、疑犯涉嫌遭執法人員毒打、遊行者遭「親政府」暴徒襲擊、社運者電話被竊聽、法輪功信徒遭暴徒騷擾……林林總總,令此一因素的評分大幅度下滑。

【要素五】

秩序安全(Order and Security):罪案控制;社會安全;政府有效平息民間武鬥;市民免於武力威脅。

香港的罪案率一向偏低,令此一要素的得分尚可,但現時的社會事件必令評分下調。

【要素六】

監管執法(Regulatory Enforcement):政府有法必執;執法公正;行政程序適時;行政程序合乎程序公義;尊重私有產權。

香港此—要素的得分不算高,幾個社會的爭議課題,疑受境外政治壓力,法定機構涉嫌不執法。此要素的將來評分,審慎不樂觀。

【要素七】

民事司法(Civil Justice):可選擇可負擔的民事訴訟;給予不同族群、性別、宗教、性取向者公平的民事司法待遇;民事司法免於腐敗;民事司法免於政府或政治干預;民事司法程序適時、有效執法,並提供民事訴訟調解機制。

香港民事訴訟多屬商業,此要素得分不高不低。將來的評分,審慎樂觀。

【要素八】

刑事司法(Criminal Justice):有效的刑事調查系統、有效並適時的刑事審判系統、懲教系統有效並減低刑事行為;刑事系統公正,免於腐敗;免於政府或政治干預;刑事司法程序適時、合乎程序公義;疑犯可獲法援,免於審訊前不當羈留。

香港此要素的評分在國際上屬中高水平。「佔領行動」開始後,刑事司法將是受影響的要素之一,評分能否維持,須依靠執法人員的意志。「免於政府或政治干預」不是紙上談兵,是實踐行為,請各好自為之。

香港的法治指數在九十九個國家之中排名十六,在亞洲區屬於前列。綜合以上的八大要素,最能改善或維護法治的人或組織,其實是特區政府內的相關人員,例如特首、政治任命官員、高級公務員、執法人員、司法人員、立法者等。

近期在街上非法集會的港人,只是政治行為上違法而已,最能破壞香港法治的行為,反而是擁有公權力的人—以「個人身份」指說法庭判案不配合行政機關;「親政府」暴徒毆打記者;執法人員涉嫌毆打記者;暴徒堵塞報社發行報紙以監察政府;前高級公務員受賄;疑犯遭執法人員毒打;法定機構涉嫌不執法等。是否姑息這些人或組織繼續破壞香港法治,還看明天的特區政府。

國際會計師公會資深會員、英國特許管理學會會員

【註】此國際組織2006年成立,獨立於各地政府,主要研究各地法治情況,增加公眾關注,刺激政府改革,推動問責政府、保障人民權利與社會可持續經濟發展(http://worldjusticeproject.org/what-rule-law)。



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